Приоритетное направление
В 1991 году представители титульной нации в Казахстане составляли 40% населения. В этих условиях в Казахстане одним из критериев государственной состоятельности рассматривалась этническая репатриация, которую условно можно разделить на три этапа.
Начальный этап осуществлялся с 1991 по 2000 год. Первый шаг фактической реализации политики по иммиграции казахов был сделан за месяц до обретения независимости – 18 ноября 1991 года, когда Кабмин Казахской ССР принял постановление «О порядке и условиях переселения в Казахскую ССР лиц коренной национальности, изъявивших желание работать в сельской местности, из других республик и зарубежных стран», положившее начало возвращению и переселению на историческую родину наших соотечественников.
Следующим шагом уже в независимом Казахстане, также ориентированным на регулирование организованного переселения лиц казахской национальности в Казахстан, стал Закон «Об иммиграции», принятый 26 июня 1992 года Верховным советом РК. Согласно документу, в республике стало устанавливаться предельное число (квота) этнических иммигрантов и материально-финансовые ресурсы, необходимые для их приема, обустройства и адаптации.
Так, на последующий год была установлена квота в 10 000 семей (примерно 40 000 человек) по стране. Согласно данным на этот год, по квоте прибыла 9 441 семья,
или 45 632 человека. После этого с нарастанием социальных, политических реформ, экономическим кризисом устанавливаемая квота стала снижаться. В 90-е годы размер ее существенно менялся, снизившись до 500 семей в 1999 и 2000 годах.
В этих условиях с целью изменения сложившейся ситуации была разработана Государственная программа поддержки казахской диаспоры, утвержденная Президентом страны от 31 декабря 1996 года. Для увеличения процесса репатриации и решения проблем, связанных с миграцией населения и определением гражданства оралманов, согласно указу Президента РК были заключены двусторонние (с Россией, Беларусью, Украиной) и многосторонние соглашения в декабре 1999 года с Кыргызстаном, Россией, Беларусью по упрощенному порядку приобретения и прекращения гражданства.
В продолжение политики поддержки репатриации в Послании Президента 1997 года «Казахстан-2030: процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев» демографическая и миграционная политика были выдвинуты в ранг ведущих приоритетов национальной безопасности. Эта установка была вызвана сальдо миграции – численность выезжавших из страны на постоянное место жительства граждан в другие страны в этот период значительно превышала численность прибывавших.
Таким образом, 13 декабря 1997 года был принят новый Закон «О миграции населения». Закон расширил круг оралманов, куда стали входить не только казахи, подвергшиеся различного рода репрессиям в советский период и составлявшие диаспору, но и все те, кто исторически проживал за рубежом в приграничных с Казахстаном территориях соседних государств до приобретения республикой суверенитета и по-научному именовались автохтонным населением. Основные принципы политики репатриации воплотила в себя утвержденная постановлением Правительства РК от 16 сентября 1998 года Концепция репатриации этнических казахов на историческую родину.
Успешному решению вопросов этнической миграции способствовало также учреждение Агентства по миграции и демографии – центральный исполнительный орган, не входивший в состав Правительства и осуществлявший свою деятельность с декабря 1997 года по октябрь 2004-го, с ключевой миссией разработки и реализации государственной демографической и миграционной политики, обеспечивающей рост населения. Эта мера вкупе с принятием специальных программ в этой сфере, а также грамотно выстроенная политика этнической миграции позволили придать сальдо миграции положительную динамику. Если до 1995 года прибывших было меньше установленной квоты, то с конца 1990-х годов их количество стало расти, и тенденция сохранялась до 2010–2011 годов.
Определяющим фактором эффективности миграционной политики стала Концепция государственной демографической политики РК от 17 августа 2000 года. Идея четко обозначила приоритеты и основные направления развития демографической ситуации в стране в начале 2000-х
на уменьшение миграционных потерь населения и подписание межгосударственных соглашений со странами выезда казахов об упрощенном порядке выхода из гражданства. По данным Министерства труда и социальной защиты населения РК, за 1991–2000 годы в страну прибыло 42 387 семей, или 183 652 человека, что составило более 17% от общего числа переселившихся.
В целом первый этап репатриации можно охарактеризовать как период формирования основы правовой базы. Свои плоды он начал давать уже с начала нулевых годов. Хотя для начала этапа, согласно официальным данным, характерен массовый исход населения из страны. В основном это были представители славянского населения и немцы, когда-то сосланные в Казахстан. Так, за это время отрицательное сальдо миграции не только полностью поглотило естественный прирост населения этого периода, но и превысило его более чем в два раза. Тем не менее этот же период истории продемонстрировал всему миру, что Казахстан обозначил себя как самостоятельное государство, нацеленное на восстановление исторической справедливости и консолидацию казахов вокруг исторической и этнической родины.
Второй этап (2001–2011 годы) в целом характеризуется стабильным увеличением числа репатриантов, следовательно, и положительным сальдо миграции. Заложенная на предыдущем этапе нормативно-правовая основа дала толчок увеличению численности переселения казахов. В их ряду постановление Правительства РК от 18 августа 1999 года «Об утверждении Правил целевого использования средств, выделяемых из республиканского бюджета для оралманов», согласно которому в целях стимулирования переезда ежегодно за счет республиканского бюджета прибывавшим оралманам оказывалась социальная помощь: бесплатный проезд к постоянному месту жительства и провоз имущества, выделение средств для приобретения жилья в размере 100 МРП на каждого члена семьи, выплаты единовременных пособий, обеспечение продуктами питания. Это также поправки от 2001 года, внесенные в Закон РК «О миграции населения» 1997 года, которые определили оралманов как иностранцев или лиц казахской национальности без гражданства, постоянно проживавших на момент обретения суверенитета Республикой Казахстан за ее пределами и прибывших с целью постоянного проживания. В соответствии с поправками они сами занимаются поиском потенциального продавца жилья, ведением переговоров, подписанием договора, открытием банковского счета. Это расширяло возможности и пространство выбора жилья самими оралманами.
Ключевым национальным документом в сфере государственного регулирования миграционных процессов, принятым в период начала 2000-х, является также Концепция миграционной политики Республики Казахстан, одобренная постановлением Правительства РК в сентябре 2000 года. В ней как результат возврата этнических казахов на историческую родину рассматривалось увеличение численности и естественного прироста населения, оздоровление демографической ситуации в стране. Также идея разработки концепции была направлена на решение проблем внутренней миграции, вызванных из-за оттока населения из сельских населенных пунктов, отъезда людей из малых и средних городов вследствие остановки предприятий и комплексов, а также из зоны Семипалатинского полигона и Приаралья.
В целях реализации основных направлений миграционной политики, обозначенных в Концепции 2000 года, была разработана Отраслевая программа миграционной политики Республики Казахстан на 2001–2010 годы, утвержденная 29 октября 2001 года, реализация которой позволила достигнуть существенного перелома миграционной ситуации в стране. Программа была рассчитана на среднесрочную (2001–2005) и долгосрочную (2005–2010) перспективу.
В качестве основных направлений в области миграционной политики в ней выделены такие положения, как совершенствование системы управления миграционными процессами и законодательства, в том числе в отношении оралманов – содействие возвращению бывших соотечественников на родину, всемерная поддержка реинтеграции оралманов в социально-экономическую и политическую жизнь страны.
В рамках реализации Концепции миграционной политики Республики Казахстан 2000 года было достигнуто ежегодное увеличение численности в рамках квоты иммиграции оралманов: 2001 г. – 600, 2002 г. – 2 655, 2003 г. – 5 000, 2004 г. – 10 000, 2005 г. – 15 000, 2006 г. – 15 000, 2007 г. – 15 000 семей. Налицо также положительное сальдо миграции и его увеличение в последующие годы – полное выполнение квоты иммиграции оралманов за 2004–2008 годы. В этот период в страну прибыло 41,4% репатриантов, или 439,4 тыс. человек от общего числа прибывших за годы независимости (1 062 200 казахов).
Положительное сальдо миграции сохранялось до того момента, как была приостановлена в начале 2012 года программа «Нұрлы көш». Уже в конце года отмечается отрицательный баланс сальдо миграции – минус 1 426 человек.
В поисках новых подходов
Надо отметить, что предпосылки к сокращению потока репатриации были заложены еще в 2006 году. Несмотря на то что Отраслевая программа миграционной политики Республики Казахстан на 2001–2010 годы, рассчитанная на среднесрочную (2001–2005) и долгосрочную (2005–2010) перспективу, не была завершена, вразрез этому документу принимается новая Концепция миграционной политики Республики Казахстан на 2007–2015 гг. Целью новой теории было определено уменьшение негативных последствий миграционных потоков в рамках сохранения и развития национальной идентичности и безопасности страны путем максимального сокращения незаконной и формирования селективной миграции.
Как следствие – невыполнение уже в 2009 году квоты, всего 81,7% от нормы. Одной из причин неполного выполнения объема репатриации является неисполнение финансовых обещаний перед оралманами. Полученных средств бывало недостаточно для приобретения жилья, что приводило к задолженности перед ними.
Принятие новой Концепции на 2007–2015 гг. авторы обосновывали тем, что в организации переселения и интеграции этнических мигрантов в новые общественные условия имелись определенные проблемы, неравномерное расселение оралманов. Как следствие, нередко происходит вторичная миграция. Около 60% переселенцев проживают в регионах с достаточно напряженным рынком труда – в Туркестанской, Мангистауской, Алматинской и Жамбылской областях, что не всегда соответствует государственной политике распределения трудовых ресурсов. Стихийное перемещение внутренних мигрантов создает социальное напряжение, усугубляет несбалансированность внутреннего рынка труда. Третья часть этнических иммигрантов трудоспособного возраста не была занята официальной трудовой деятельностью, оралманы испытывали затруднения в получении профессионального образования, устройстве детей в дошкольные учреждения.
Итак, тенденция отрицательного сальдо, заложенная в эти годы, получила долгосрочную перспективу и сохраняется по сей день. Тем не менее надо отметить, что меры государства, принятые в конце 90-годов, особенно Концепция миграционной политики Республики Казахстан 2000 года, показали свою действенность и эффективность – по данным Министерства труда и социальной защиты населения РК, за 2001–2011 годы в РК прибыло 697 769 этнических казахов, что составляет более 65% от общего числа прибывших этнических казахов за годы независимости.
Третий этап длился с 2012 по 2020 год. В этот период отрицательное сальдо миграции и снижение показателей репатриации принимают устойчивый характер. Причин тому несколько. Первое, как было выше сказано, в 2006 году была принята Концепция миграционной политики РК на 2007–2015 гг. в то время, когда еще действовала Отраслевая программа миграционной политики на 2001–2010 гг., что стало первым шагом к снижению темпа репатриации.
Второе – это вышеупомянутая перемена в миграционной политике, согласно Концепции 2006 года, переход к селективному методу иммиграции. В-третьих, неисполнение государством финансовых обязательств перед оралманами.
Кроме того, снижению темпов возвращения казахов способствовало принятое 20 марта 2014 года постановление Правительства РК «Об определении регионов для расселения оралманов». В соответствии с постановлением, расселение репатриантов, желающих получить статус оралмана и социальные льготы, осуществлялось только по семи областям Казахстана. Тем самым миграционная политика пережила переломный момент, ограничив прибывающих этнических казахов в свободе выбора региона расселения и дальнейшего проживания. Подобное решение Правительства было аргументировано тем, что раньше большая часть оралманов расселялась в южных регионах с высокой плотностью населения, что вызывало сложности с обеспечением их работой и жильем. Однако в постановлении Правительства Казахстана от 8 июля 2014 года в список регионов для расселения оралманов были включены уже 14 областей страны. Но эта мера не исправила ситуацию.
В немалой степени на резкое сокращение процессов репатриации повлияли поправки в законодательство по вопросам трудовой миграции, одна из которых определила предоставление гражданства казахам лишь после четырех лет проживания на территории Казахстана с условием, что у последних имеется вид на жительство, постоянная регистрация места жительства и статус оралмана.
Хотя государство осознало ошибки и в конце 2015 года в законодательство были внесены изменения об установлении срока рассмотрения заявки в течение трех месяцев, а срок приобретения гражданства сократили до одного года, тем не менее траекторию падения сальдо миграции уже сложно было изменить. Все эти противоречивые решения запутывали потенциальных репатриантов и усложняли принятие решения о переселении в Казахстан.
В настоящее время с 2017 года в Казахстане реализуется Концепция миграционной политики на 2017–2021 годы, которая определяет, что Республика Казахстан придерживается долгосрочной постоянной миграции по отношению к этническим репатриантам. Это создание условий и стимулов для национальной консолидации и возвращения казахов, проживающих за рубежом, на историческую родину, стимулирование их расселения в регионах, нуждающихся в трудовых ресурсах, содействие их адаптации и интеграции в Республике Казахстан.
Концепция в целях стимулирования репатриации была привязана к Государственной программе развития продуктивной занятости и массового предпринимательства на 2017–2021 годы «Еңбек». Согласно программе лицам, включенным в региональную квоту приема оралманов, оказывается поддержка в виде предоставления субсидий – на переезд единовременная выплата каждому члену семьи по 35 МРП, выплаты для покрытия расходов по найму (аренде) жилья и оплате коммунальных услуг ежемесячно в течение 12 месяцев от 15 до 30 МРП на семью.
В результате реализации этих мер ожидался рост репатриации этнических казахов. Однако, к сожалению, наблюдается диаметрально обратный процесс. Это вызывает необходимость выработки новых подходов в стабилизации демографической обстановки и реализации целевой миграционной политики, основанной на поддержке этнической репатриации.
