Есть такое древнее, как мир, понятие – ретроспектива. Флешбэк по-современному. Этот художественный прием использовали еще наши далекие предки, оставляя на камнях маяки прошлого. Даже в век современных информационных технологий с его помощью осуществляется разработка программного обеспечения. Возвращение в прошлое позволяет более осмысленно и объективно оценивать настоящее. На этой основе мы решили построить разговор с председателем Агентства по противодействию коррупции Аликом Шпекбаевым.
– Перед тем, как встретиться с Вами, посмотрел текст первого закона о борьбе с коррупцией, принятого в 1998 году. В новой его редакции, утвержденной в 2015 году, продолжают светить многие «маяки» из прошлого. К примеру, как 21 год назад, так и сегодня среди прочего декларируется, что антикоррупционная политика направлена на повышение доверия общества к деятельности государственных органов. Что изменилось за это время?
– Изменилось все и на глобальном, и на страновом, и на личностном уровнях. В Казахстане борьба с коррупцией признана важнейшим стратегическим приоритетом государственной политики, направленной на повышение благосостояния народа.
Пришло осознание того, что действенное искоренение коррупции невозможно без объединения усилий мирового сообщества, государственных органов, бизнеса, неправительственного сектора и просто активных граждан. В этом измерении сформирована новая антикоррупционная стратегия нашей страны, разработанная по инициативе Первого Президента Нурсултана Назарбаева. Внедрение в национальную практику противодействия коррупции общепризнанных международных принципов и стандартов является ключевым условием исполнения рекомендаций ООН и ОЭСР.
Анализ показывает: если центр тяжести смещается в сторону использования силовых методов, коррупция снижается незначительно и временно, а уровни ее латентности и изощренности, напротив, возрастают.
В этом контексте показателен пример Китая, где, несмотря на наличие смертной казни за коррупцию и более 10 тысяч расстрелянных чиновников, ситуация в корне не изменилась. Поэтому успешные стратегии развитых стран Европы и Юго-Восточной Азии основываются на грамотном сочетании превенции, просвещения и методов уголовного преследования.
Сегодня агентство делает все, чтобы быть открытым, профессиональным и эффективным правоохранительным органом, защищающим граждан и государственные институты от коррупции. «Искоренять коррупцию во имя благополучия народа Казахстана» – так сформулирована наша миссия. Ее реализация предполагает новые формы, методы и инструменты работы. Именно поэтому мы меняем и подходы, и мышление, и весь привычный алгоритм действий.
Меняются не просто слова, но и вся идеология работы. Следуя передовой практике, мы приняли решение создать в агентстве 3 новых департамента: добропорядочности, превенции, партнерства. Все наши инициативы реализуются через призму ценностей, которые мы для себя четко определили. Это справедливость, добропорядочность, доверие.
Среди различных аспектов доверия я бы выделил в качестве ключевого изменение отношения граждан к коррупции. О том, как обстоят дела, можно судить по следующим фактам.
По данным исследования «Мониторинг состояния коррупции в Казахстане», осуществленного в текущем году Transparency Kazakhstan при поддержке офиса Программы развития ООН, больше половины респондентов, а именно 54,4%, отметили снижение уровня коррупции в нашей стране. 76% опрошенных предпринимателей считают, что в Казахстане вполне можно развивать свой бизнес, не давая взяток и работая исключительно в правовом поле. По их мнению, наибольшее влияние на снижение уровня коррупции оказывают Агентство по противодействию коррупции (72,4%), Правительство (62,8%), партия «Nur Otan» (54,7%) и средства массовой информации (54,4%).
Растет количество граждан, заявляющих о своей готовности принять участие в реализации мер по искоренению коррупции. Причем не только на словах. Ежегодно увеличивается число звонков в Антикоррупционную службу о фактах коррупции. К примеру, за 10 месяцев текущего года в сall-центр на номер 1424 обратилось более 600 человек, что в 2 раза больше, чем за весь 2018 год.
Если в 2018 году по таким сообщениям было начато 32 досудебных расследования, то только за 10 месяцев текущего года количество уголовных дел возросло до 46. Это важные индикаторы повышения уровня доверия к антикоррупционной политике государства.
– Маяки вроде расставлены правильно, а плывем долго.
– Позволю не согласиться. Европейским странам понадобились столетия, чтобы свести до минимума проявления коррупции, но полностью избавиться от нее до сих пор никому не удалось.
Многими европейскими экспертами подчеркивается, что, несмотря на принимаемые меры, коррупция в ЕС распространена шире и глубже, чем представляется. Ежегодно расследуются тысячи случаев подкупа, злоупотребления служебным положением и растрат. Регулярно публикуются специальные доклады и отчеты международных организаций, исследования, свидетельствующие о широком распространении коррупции в самых разных сферах деятельности, причем не только в развивающихся странах.
Считаю, что мы выбрали правильную стратегию сочетания практики привлечения к ответственности лиц, причастных к коррупции, с последовательным развитием превенции и добропорядочности в обществе. Результаты налицо. Согласно ежегодному исследованию Всемирного банка «Индикаторы государственного управления» (The Worldwide Governance Indicators) по индикатору «Контроль коррупции», Казахстан в 2018 году почти в 2 раза улучшил свои показатели по сравнению с предыдущим годом.
В мировом рейтинге конкурентоспособности IMD (IMD World Competitiveness Ranking) по индикатору противодействия взяточничеству и коррупции у нас лучшие показатели не только на фоне других стран СНГ, но и по сравнению с такими государствами, как Южная Корея, Израиль, Испания и другими.
– И все же в Сингапуре Бюро по расследованию случаев коррупции сумело добиться внушительных результатов за сравнительно небольшой период времени. В Гонконге тоже быстро с этим справились. Неужели нельзя было просто адаптировать эти модели борьбы с коррупцией к нашим условиям?
– Что касается Сингапура. Там сотрудники, по сути, правоохранительного органа на определенном этапе играли исключительно большую роль в процессе отбора кандидатов на государственные должности и при их дальнейшем продвижении. Наделять такими функциями правоохранительный орган в Казахстане, по меньшей мере, преждевременно. Мы просто-напросто не готовы к этому.
Согласитесь, что в условиях одного города, расположенного на небольшом по величине острове, коэффициенты эффективности организации и степени вовлеченности граждан в эту работу в любом случае будут более высокими, чем в условиях огромной континентальной территории, большого количества административных единиц и низкой плотности населения.
В Гонконге, где в свое время даже дворникам приходилось давать взятку, чтобы убирали надлежащим образом, Независимая комиссия против коррупции была наделена чрезвычайными полномочиями, вплоть до права заключения подозреваемого под стражу без всякого ордера на арест. Ситуация, действительно, быстро изменилась. Но я не думаю, что для нас это было бы правильным решением.
Каждая страна имеет свои особенности и различия. В своем стремлении выйти на уровень государств с низким уровнем коррупции Казахстан стал активно использовать оправдавшие себя подходы и принципы, а также ставшие универсальными механизмы и инструменты достижения данной цели.
Вместе с тем не надо умалять того, что сделано. Масштабная автоматизация позволила снизить более чем на три четверти уровень коррупции в сфере государственных услуг. Существенно расширился доступ граждан к правосудию. Осуществлена основательная чистка госаппарата от коррумпированных чиновников, что позволяет наблюдать стабильное снижение коррупционных правонарушений в последние годы. Как я уже отметил выше, меняется и отношение казахстанцев к коррупции. То есть стратегическое направление работы определено правильно.
– Раз уж затронули тему правовой основы противодействия коррупции, можете подробнее рассказать о том, какие существенные изменения будут внесены в законодательство в ближайшее время, и что это даст?
– Как вы знаете, 20 мая текущего года Президент Касым-Жомарт Токаев провел совещание по вопросам повышения эффективности работы по противодействию коррупции, в ходе которого поручил внедрить институт отставки первых руководителей государственных органов в случае совершения подчиненными коррупционного преступления. В настоящее время в Администрации Президента находится проект закона, в котором нашел отражение конкретный механизм реализации этой нормы.
В частности, если должностное лицо государственного органа осуждено по факту коррупции, персональную ответственность будет нести его непосредственный руководитель. Если это политические госслужащие – министры, вице-министры, соответствующие акимы и их заместители – речь идет об отставке, и последнее слово будет за Президентом. Если же в этой роли окажется руководитель, относящийся к административным госслужащим, то он будет привлечен к дисциплинарной ответственности, вплоть до увольнения. Вместе с тем вводится обязанность руководителей госорганов предупреждать коррупционные правонарушения со стороны подчиненных. За непринятие этих мер будет наступать дисциплинарная ответственность.
Этим же законом будет восстановлена антикоррупционная экспертиза проектов НПА как на республиканском, так и на местном уровне с широким привлечением к данной работе общественности. Другой формой усиления вовлеченности граждан в противодействие коррупции станет изменение системы их поощрения за сообщения о фактах коррупции.
Если в настоящее время максимальное вознаграждение в таких случаях составляет 250 тысяч тенге, то уже совсем скоро сумма вырастет до нескольких миллионов. Не могу не отметить, что по инициативе агентства уже в ближайшее время госслужащим снова разрешат пользоваться смартфонами на рабочих местах, что, на наш взгляд, значительно повысит оперативность работы, в том числе в вопросах взаимодействия с гражданами.
Также будет продолжена работа по устранению фундаментальных причин коррупции, в том числе в части уменьшения государственного участия в экономике, снижения наличного денежного оборота, оптимизации госорганов и их подведомственных организаций в целях ощутимого повышения оплаты труда госслужащих, а также сокращения контрольно-надзорных функций. Только с учетом сокращения штатной численности, проведенного в агентстве, Службе экономических расследований и других контрольно-надзорных органах, существенно снижено давление на бизнес.
Агентством инициированы и другие законодательные меры, комплексная реализация которых позволит кардинально снизить уровень коррупции. Ключевыми из них являются введение гражданско-правовой ответственности за незаконное обогащение, обязанность всех без исключения госслужащих публиковать декларации о доходах и расходах, а также введение института IntegrityTesting, проще говоря, проверки на профессиональную неподкупность.
– Позвольте вернуться к теме маяков. Один из них почему-то исчез в законе 2015 года. Речь идет о термине «борьба». Теперь мы не боремся, а противодействуем. С чем это связано?
– Мы не отказались от старых маяков. Просто стали осваивать новые «навигационные» технологии, позволившие внести принципиальные коррективы в антикоррупционную политику.
От стратегии войны, то есть борьбы с последствиями коррупции, которая неизбежно ведет к доминированию репрессивных методов и карательных мер, ужесточению государственного контроля, мы начали осуществлять переход к комплексной стратегии устранения причин и условий коррупции.
В данном случае речь идет о более масштабной и системной работе по избавлению государства и общества от сложного социального явления, криминологический аспект которого не является единственным. Именно поэтому стали востребованными новые подходы к организации нашей работы. Это не означает девальвации принципа неотвратимости наказания, но борьба с коррупционерами не должна отодвигать на второй план другие формы и методы противодействия коррупции. Более того, сегодня более 80% штатной численности агентства – это оперативно-следственные подразделения, и лишь 10% приходится на превентивный блок, в то время как в странах ОЭСР распределение прямо противоположное.
Несмотря на это на первый план выходят задачи формирования антикоррупционной культуры, осуществления антикоррупционного мониторинга, выявления и устранения коррупционных рисков, широкое вовлечение общественности к противодействию коррупции.
Только за этот год в результате наших рекомендаций по итогам проведенных внешних анализов коррупционных рисков внесены конкретные изменения в 37 нормативных правовых актов.
Хотел бы отметить, что агентство сегодня концентрирует особое внимание на организациях, распределяющих значительные бюджетные средства – это квазигосударственный сектор, комитеты центральных госорганов и акиматы. Только за последние полтора года к уголовной ответственности привлечены 3 заместителя акимов областей, 2 ответственных секретаря, 7 председателей комитетов и их заместителей.
– Ко всему новому, как правило, отношение настороженное. Тем более, когда речь идет о принципиальном изменении подходов к организации работы по противодействию коррупции. Не случайно пошли разговоры о том, что Антикоррупционную службу перестали бояться. Что Вы скажете по этому поводу?
– Отчасти я уже ответил на этот вопрос. Выдающийся мыслитель древности Сунь-цзы сказал, что война – это путь обмана, а одержанные в ней победы еще не свидетельствуют о высоком воинском искусстве. Гораздо сложнее и важнее – сделать невозможным нападение противника. Нам не нужна «война» против собственного народа. Даже посадив еще дюжину высокопоставленных чиновников, мы не добьемся значимого снижения коррупции. Она станет изощреннее и обретет новые формы. Это и есть путь обмана.
Я считаю, что для нас всех важнее проблема предупреждения, недопущения коррупционных преступлений. Не должно быть самоцелью – упрятать человека в тюрьму, мы должны сделать все, что в наших силах, чтобы уберечь его от этого рокового шага, сделать невозможной либо бессмысленной коррупционную модель поведения. Трагедия любого члена общества наносит огромный моральный урон всему обществу, независимо от того, в какой мере оно это осознает.
Тем более мы далеки от того, чтобы сеять страх в обществе. Все это достаточно сомнительно и примитивно, несмотря на то, что находит определенный отклик в сознании отдельных граждан. А ведь исторически наш народ никогда не руководствовался таким чувством, как страх. В Великой степи жизнь всегда строилась на доверии.
Основные наши усилия направлены на то, чтобы сделать невозможными и невыгодными проявления коррупции. Именно поэтому мы стали активно внедрять формы и методы работы, которые уже апробированы в подавляющем большинстве успешных государств. Они легли в основу антикоррупционной политики тех стран, на которые мы равняемся.
– Ни в старом, ни в новом законе нет понятия «добропорядочность». Между тем работу по продвижению добропорядочности Вы определили в качестве одного из ключевых приоритетов агентства и создали соответствующий департамент...
– В основе следования букве закона лежит осмысление и понимание его духа. Этой способностью человек отличается от машины, работающей исключительно в рамках заданного алгоритма. Именно дух закона определяет целесообразность тех или иных действий. Мы исходим из того, что уважение к закону немыслимо без такой фундаментальной нравственной ценности, как добропорядочность.
Что такое добропорядочность? Это духовная чистоплотность, определяющая такие личные качества, как порядочность, честность и неподкупность. Она проявляется в безупречном поведении человека, в его бескорыстии и благородстве. Добропорядочному человеку присущи широта взглядов и высокая внутренняя культура, уважение закона, высоких этических и моральных правил. Очень емко и лаконично по этому поводу высказался недавно казахстанский режиссер Ермек Турсунов, который, отвечая на свой же вопрос о том, что такое борьба с коррупцией, сказал, что «это борьба с бескультурьем и безнравственностью».
– Заметно, что о добропорядочности стали больше говорить, чем о коррупции. Представляю, как Ваши специалисты приходят в другой госорган и заявляют: «Давайте посмотрим, как у вас тут с добропорядочностью», вместо того, чтобы анализировать и устранять очевидные коррупционные риски.
– Во-первых, у термина «добропорядочность» есть и другой аспект. В английском языке слово integrity (добропорядочность) означает целостность чего-либо. Выражаясь языком медицины, исследуя начальное состояние любой системы, проводя общий скрининг, мы можем быстрее и точнее определить явные и потенциальные очаги болезни, угрожающие ее иммунитету, и пораженные органы, нуждающиеся в лечении.
Во-вторых, в международной практике уже достаточно распространенными являются такие понятия, как «академическая честность», «добропорядочность в медицине», «добропорядочность в судебной системе», «добропорядочность в бизнесе». ОЭСР признала более эффективной оценку противоположности коррупции, то есть добропорядочности, понимаемой как сильные и слабые стороны политики, принятой для предотвращения злоупотреблений.
В-третьих, эксперты ОЭСР считают добропорядочность более конструктивным и позитивным понятием, чем коррупция, концепцией более высокого уровня. С этим трудно не согласиться. Исследование добропорядочности больше располагает к сотрудничеству и взаимопониманию.
Добропорядочность является краеугольным камнем всей современной системы государственного управления, ориентированной на приоритет общественных интересов. Речь идет о зрелой антикоррупционной культуре граждан и надлежащей правоприменительной практике. Это то, на чем строится политика ОЭСР. Без этого масштабные социальные перемены не состоятся. Добропорядочность предполагает решительный отказ от всего того, что мешает нашему движению к открытому и справедливому обществу.
В качестве первого шага мы рассматриваем разработку методики определения рейтинга публичной добропорядочности государственных органов, который будет отражать уровень их открытости, прозрачности и подотчетности. Добропорядочность должна стать ключевой нравственной ценностью для государственных служащих. И не только для них. К примеру, в отдельных национальных компаниях уже начали работать независимые комплаенс-службы, призванные стать одним из эффективных инструментов обеспечения добропорядочности в квазигоссекторе.
– Кроме департамента добропорядочности Вы создали департамент партнерства. Снова о названии. Что это – дань моде или новый тренд?
– В целом при формировании структуры агентства за основу взята модель наиболее успешных зарубежных антикоррупционных органов, работа которых базируется, как я уже говорил, на рациональном сочетании предупреждения, просвещения и мер уголовно-правового характера.
Это необходимое условие действенного объединения усилий государства и общества, одного из ключевых приоритетов новой антикоррупционной стратегии Казахстана. Партнерство является более продуктивным, чем обычное сотрудничество и взаимодействие, поскольку предполагает более высокую интенсивность совместной деятельности на основе совпадения интересов и целей. Партнерство – это общая ответственность и совместное развитие.
В своей деятельности мы опираемся на потенциал неправительственного сектора, бизнес-сообщества и экспертов. Этим объясняется заметное повышение эффективности нашей работы в сфере противодействия коррупции и в масштабировании культуры добропорядочности. Мы гордимся тем, что вывели на новый уровень взаимодействие с общественностью, значительно усилив ее заинтересованность и вовлеченность в нашу работу. У нас есть надежные партнеры в лице специальных мониторинговых групп, Первого антикоррупционного медиацентра, общественного объединения «Жанару», ОФ «Фонд развития парламентаризма в Казахстане», молодежного крыла партии «Nur Otan», пула лекторов по культуре добропорядочности.
Показательна в этом отношении наша совместная работа с мониторинговой группой, осуществляющей внешний анализ и оценку реализации Антикоррупционной стратегии РК на 2015–2025 годы. В нее входят известные общественные деятели и эксперты Айгуль Соловьева, Зауреш Батталова, Рахим Ошакбаев, Олжас Худайбергенов, Талгат Нарикбаев, Ырза Турсынзада, Мусагали Дуамбеков, Рафаэль Гасанов и другие. С учетом регионов в эту работу вовлечено около 3 тысяч человек. Мы обязаны им продвижением многих инициатив.
В качестве драйвера изменений выступает и наш проект «Адалдық алаңы», в рамках которого на основе проектного менеджмента реализуются такие инициативы, как Protecting business and investments, «Адал жол», «Саналы ұрпақ». Проект направлен на искоренение бытовой коррупции и исключение коррупционных рисков в различных сферах. К примеру, для оценки эффективности использования бюджета социальных объектов и инфраструктуры по инициативе ОФ «Фонд развития парламентаризма в Казахстане» и при финансовой поддержке посольства Нидерландов во всех регионах внедрена «Интерактивная карта открытых бюджетов» (www.publicbudget.kz).
Менее чем за год под эгидой проекта «Адалдық алаңы» по всей стране открыто 686 openspace-пространств, 105 сервисных акиматов.
И это только начало большой работы по переходу на реально клиентоориентированный государственный сервис.
Я привел лишь пару примеров. В любом случае появление в структуре агентства департаментов добропорядочности и партнерства можно расценивать как прецедент для госорганов Казахстана. Это свидетельствует о существенном смещении акцентов в нашей работе. Есть первые признаки того, что в сфере противодействия коррупции наметился перелом. Меняется отношение населения к этому явлению, снижается количество коррупционных правонарушений. Значит, мы на правильном пути.
– А какие изменения произошли в работе с обращениями граждан?
– В соответствии с установками Президента принимаются меры по реализации концепции «слышащего государства». В частности, кардинально пересмотрены подходы к рассмотрению обращений граждан. Наша задача – услышать каждого обратившегося в агентство и постараться помочь даже в тех случаях, когда вопрос не входит в нашу компетенцию. Лично принимаю граждан еженедельно, а мои заместители и руководители департаментов – ежедневно. Для удобства прием иногородних граждан осуществляется по видеоконференцсвязи, что существенно экономит их время и транспортные расходы.
Сотрудники агентства совместно с партнерами из гражданского сектора начали посещать сельские округа для оказания правовой помощи населению, в том числе через масштабные разъяснительные кампании, получившие название «Народный юрист». На обращения граждан в круглосуточном режиме реагируют операторы сall-центра агентства – 1424. На постоянной основе обеспечивается обратная связь в социальных сетях. Мы стараемся самым тщательным образом рассматривать каждое обращение, каждый комментарий и решать поднимаемые в них проблемы. Доказательством тому служит восстановление нарушенных прав свыше 3 тысяч граждан.
