С заботой о будущих поколениях

ЗАПАС НА «ЧЕРНЫЙ ДЕНЬ»

Идея о необходимости сбережения сверхдоходов от использования природных ресурсов прозвучала в Послании Президента страны народу Казахстана 1997 года «Казахстан-2030. Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев». В этом документе Нурсултан Назарбаев заявил, что «Стратегия-2030» подразумевает крайне рачительное использование средств.

«Мы должны иметь строгий контроль за своими стратеги­ческими ресурсами, жить экономно и по-хозяйски использовать средства, откладывая часть из них для наших будущих поколений», – заявил Елбасы.

Отметив тот факт, что ресурсы – огромное благо, Нурсултан Назарбаев добавил: как это ни парадоксально, но многие страны, обладающие природными богатствами, не смогли правильно ими распорядиться и так и не вышли из разряда бедных. И наоборот, наиболее динамично развивающимися государствами Восточной Азии стали те, которые не располагали подобным потенциалом.

Таким образом, по мнению Первого Президента, залогом успеха страны должна стать работа без соблазна тратить все доходы здесь и сейчас, ведь это, во-первых, было бы несправедливо перед будущими поколениями, а, во-вторых, лишило бы казах­станцев стимулов к дальнейшему развитию.

По воспоминаниям Елбасы, тогда, в конце 1990-х, для многих международных консультантов, отечественных управленцев и экономистов его идея показалась «бредовой». А спустя некоторое время после ее обнародования произошло обвальное крушение цен на нефть, которое впоследствии привело к кризису в России в августе 1998 года. Из-за всего этого к вопросу о создании Национального фонда Казахстан вернулся только в 2000-м.

«Время и существующие в тот период тенденции развития требовали от нас принятия мер посредством выработки возможных путей стабилизации ситуации в случае системных рисков. К ним можно отнести резкое падение цен на нефть, угрозу «перегрева экономики» и «голландской болезни», истощение нефтяных ресурсов», – напишет ­Нурсултан ­Назарбаев в книге «Казахстанский путь», вышедшей в 2006 году и задуманной как обращение к молодежи страны.

Принятие решения о создании фонда вызвало ажиотаж в общест­ве. Прежде всего из-за того, что большинство не понимали роли данной структуры в развитии государства. Критики ее создания, воспользовавшись неосведомленностью населения в этом вопросе, не стесняясь, подменяли понятия и говорили о нем, как об очередной возможности для сбора податей местными руководителями.

Нурсултану Назарбаеву в ходе многочисленных интервью постоянно задавали этот вопрос и просили объяснить, чем обусловлена необходимость Нацфонда. Отвечая на него, Елбасы говорил о том, что, создавая такой фонд, в Казахстане не придумывают ничего нового.

«Многие государства, работаю­щие на сырьевых ресурсах, соз­давали такие фонды. Ведь цены в мире меняются, и если сейчас есть сверхдоходы от продажи нефти, то мы должны их откладывать на тот случай, когда подобной конъюнктуры не будет. Я постоянно подчеркивал, что государство должно уверенно идти в будущее, а для этого необходимы внутренние резервы», – отмечал Первый Президент.

Несмотря на волну критики, Национальный фонд был соз­дан. В Указе Президента «О Нацио­нальном фонде Респуб­лики Казахстан» от 23 августа 2000 года отмечалось: структура создается «в целях обеспечения стабильного социально-экономического развития страны, накопления финансовых средств для будущих поколений, снижения зависимости экономики от воздействия неблагоприятных внешних факторов».

Первым взносом в фонд стали 660 млн долларов, выплаченных республике американской компанией Chevron за 5-процентную долю в нефтедобывающем СП «Тенгизшевройл».

В процессе принятия решения о создании структуры был изу­чен опыт всех существующих нефтяных фондов мира. А за ­последние десятилетия подобные стабилизационно-сберегательные институты появились во многих странах. Бразилия аккумулировала в аналогичном фонде доходы от кофе, Чили – от медной руды, Венесуэла, Саудовская Аравия, Ливия, Оман, Иран, Кувейт, американский штат Аляска, канадская провинция Альберта – от нефти и газа.

Из всех имеющихся примеров для Казахстана наиболее подходящим оказался пример Норвежского нефтяного фонда – одного из крупнейших в мире, учрежденного в 1990 году. Необходимость его создания была обусловлена старением населения и снижением объемов добычи нефти.

Фонд является одновременно и сберегательным, и стабилизационным. Он должен в первую очередь обеспечивать стабильность бюджетной сферы на долгосрочные перспективы. Именно его модель наиболее полно отвечала интересам Казахстана, так как две страны имели много схожих парамет­ров на соответствующих этапах социально-экономического развития.

«Немного забегая вперед, скажу о том, что на протяжении всего периода функционирования фонда существовала и критика по вопросам управления его дея­тельностью. Я всегда придерживался принципа, что критика должна быть конструктивной, и только тогда от нее будет польза. Но иногда были такие замечания, что поневоле начинаешь сомневаться в здравом смысле тех, кто их высказывал. Начиная с того, что он просто не нужен, так как нефти много, и до того, что это мой личный фонд. На всю эту необоснованную критику я уже просто не обращал внимания», – вспоминал Нурсултан Назарбаев.

Вместе с тем, по его словам, были и справедливые крити­ческие высказывания. Например, противниками создания фонда приводился аргумент, что размещение активов структуры за рубежом означает инвестирование в экономики других стран, тогда как экономика Казахстана сама нуждается в инвестициях.

Подобные замечания всегда учитывались. Однако данные социально-экономического развития наглядно показывали, что если бы активы фонда оставались в стране, то уровень инфляции оказался бы намного выше.

Накопления в фонде, с одной стороны, значительно укрепляют стабильность экономики, с другой – повышают доверие к Казахстану со стороны других государств и частных инвесторов. Наличие крупных резервов, главным из которых является Нацфонд, неоднократно называлось международными рейтинговыми агентствами и меж­дународными институтами развития в качестве важнейшего позитивного фактора, позволившего нашей республике иметь высокие инвестиционные рейтинги и с уверенностью развиваться, несмотря на мировую экономическую нестабильность.

ЛЕКАРСТВО ПРОТИВ «ГОЛЛАНДСКОЙ БОЛЕЗНИ»

Важно отметить, что говорить о Национальном фонде просто как о «кубышке общенационального масштаба» было бы большим упрощением. Помимо названной сберегательной функ­ции, структура играет важнейшую роль, предостерегая страну от так называемых «ресурсного проклятия» и «голландской болезни». Последний термин, известный также, как эффект Гронингена, представляет собой негативное воздействие укрепления курса нацвалюты в результате бума в каком-либо из секторов экономики.

Этот эффект обязан своим названием открытию в конце 50-х годов прошлого века Гронингенского газового месторож­дения в Нидерландах. Приток большого объема валютной выручки за экспортируемый газ привел к росту в стране инфляции и безработицы, падению экспорта продукции обрабатывающей промышленности и темпов роста доходов в 1970-х годах. Подобный негативный эффект испытали на себе также Саудовская Аравия, Нигерия, Мексика и некоторые другие страны во время роста цен на нефть в середине 1970-х и начале 1980-х годов.

Согласно экономической тео­рии, «голландская болезнь» развивается по следующему сценарию: резкое увеличение экспортных доходов за счет добывающего сектора приводит к дополнительному притоку иностранной валюты. Происходит укрепление нацвалюты, снижаю­щее конкурентоспособность продукции обрабатывающих отраслей, что ведет к сокращению ее выпуска и экспорта и может привести к росту безработицы.

Если бум валютной выручки связан с нефтяной отраслью, то в стране получают развитие лишь добывающие и смежные с ними сервисные отрасли. В то время как обрабатывающие неизбежно деградируют под наплывом дешевого импорта.

Лауреат Нобелевской премии по экономике американский ученый Эрик Маскин описывал «голландскую болезнь» следующим образом: «Поскольку у вас есть хороший доход из одного источника, вы откладываете развитие других источников. Слишком просто, богатея на неф­ти, не утруждать себя заботами о чем-либо еще».

Именно поэтому единственным действенным лекарством от «голландской болезни» выступает стерилизация нефтяных сверхдоходов в отдельном фонде. Причем аккумулирование денег – хорошая идея не только для того, чтобы сберечь средства для будущих поколений, но и для того, чтобы не разучилось работать нынешнее.

Все то время, что в Казахстане существует Национальный фонд, звучали и продолжают звучать призывы к тому, чтобы разделить его активы среди граждан.

«Мы не должны опять допус­кать передела собственности по принципу «всем сестрам по серьгам». Это уже было. Можно привести пример Саудовской Аравии, которая раздавала деньги населению. На сегодняшний день они от этого отказались, видя угрозу иждивенчества для нации», – отмечал Нурсултан Назарбаев.

По его мнению, в рыночной экономике государство должно соз­давать условия для реа­лизации человеком своего потенциала и получения за это справедливого вознаграждения. Мотивация к производительному труду должна быть максимальной. Иначе значительная часть населения будет просто ждать получения дивидендов, что породит иждивенчество. Исторический опыт показывает: применение подхода «взять и все поделить между всеми поровну» приводит к катастрофическим последствиям.

В одном из своих выступлений Первый Президент Казахстана подчеркнул, что вместо растрачивания нефтяных денег и «перегревания» экономики данные ресурсы можно тратить на укреп­ление экономики, на поддержку и развитие приоритетных проектов. В соответствии с этим подходом средства Нацфонда в разные годы использовались для капитализации институтов развития, нацеленных на диверсификацию экономики, а также для реализации важнейших инфраструктурных проектов, например, в сфере строительства жилья и дорог, газификации столицы.

ЖИЗНЬ ПОДТВЕРДИЛА ПРАВОТУ

Мировой финансовый кризис, разразившийся в 2008–2009 годы, наглядно продемонстрировал, насколько верным было решение о создании Национального фонда.

Кризис, зародившийся на ипотечном рынке США, быстро распространился по всему миру и по различным секторам экономики. Сжатие деловой активности на планете привело к снижению спроса цен на нефть и металлы, которые составляют основу экс­порта Казахстана. Цена на нефть упала почти в 4 раза, на металлы – почти в 2 раза. Однако наша республика оказалась в данной ситуации во всеоружии.

«Создав Национальный фонд, мы проводили целенаправленную политику сбережений. Вы хорошо помните, сколько было сломано копий – надо ли создавать этот фонд или раздать его всем понемножку. Что бы мы делали сейчас, когда на 20% снизились сборы в бюджет, с выплатой пенсии и заработной платы? Создав этот фонд в хорошие времена, мы поступили правильно. Так должны поступать государства, которые думают о своем завтрашнем дне. Тем самым мы обеспечили запас прочности нашей экономики перед возможностями потрясений подобного рода», – подчеркивал Нурсултан Назарбаев в Послании народу Казахстана в марте 2009 года.

Спустя 6 лет, оценивая последствия того кризиса, Глава государства вновь отметил важную роль, которую Нацфонд сыграл в его преодолении.

«Важность решения о создании Национального фонда стала абсолютно ясной, когда разразился всемирный финансовый кризис 2007–2009 годов. Почти 20 миллиардов долларов – 14% ВВП Казахстана – было выделено на поддержание занятости, ремонт и строительство дорог, благоустройство городов и сел. Помощь получили банковский сектор, фермерские хозяйства, малый и средний бизнес. Тысячи обманутых недобросовестными застройщиками участников долевого строительства смогли благодаря доброй воле государства получить новое жилье», – отметил Елбасы.

Благодаря Нацфонду в Казахстане не только были предприняты антикризисные меры, но и возвращены государству стратегические активы, проданные в сложные периоды. Это Экибас­тузская ГРЭС-1, разрез «Богатырь», доля в Кашагане, компания «Мангистаумунайгаз» и все три НПЗ.

И вот уже в наши дни пандемия коронавирусной инфекции, охватившая планету в 2020 году, потребовала от правительств многих стран мира беспрецедентных денежных вливаний на поддержку населения и бизнеса, пострадавших от повсеместных локдаунов. Президент Казахстана Касым-Жомарт Токаев в своем Послании в сентябре 2020 года заявил, что все обязательства государства в социальной сфере и в части поддержки экономики будут выполнены. Для этих целей из Национального фонда выделяется 1 трлн тенге.

УСОВЕРШЕНСТВОВАТЬ ПОДХОДЫ

В течение всего периода сущест­вования Национального фонда принципы его работы постоянно совершенствовались в зависимос­ти от изменения экономических условий в стране и в мире.

Первая Концепция формирования и использования средств на среднесрочную перспективу была принята в 2005 году. В результате в периоды экономи­ческого роста были обеспечены стерилизация избыточного притока валюты, снижение давления на обменный курс тенге и инфляцию.

Проводилась антикризисная политика, в рамках которой средства из Национального фонда в размере 10 млрд долларов были направлены на стабилизацию финансового сектора, решение проблем на рынке недвижимос­ти, поддержку малого и среднего бизнеса, развитие агропромышленного комплекса и реализацию инновационных, индустриальных и инфраструктурных проектов.

В свою очередь, концепция формирования и использования средств Нацфонда, принятая в 2010 году, выступила основным и эффективным инструментом контрциклической политики государства, позволившей обеспечить стабильное развитие казахстанской экономики.

Обновленная концепция предусматривала фиксирование гарантированного трансферта в республиканский бюджет в размере 8 млрд долларов и возможность его корректировки в сторону уменьшения или увеличения в зависимости от ситуации в экономике. Также был определен неснижаемый остаток средств Национального фонда в размере 20% от валового внут­реннего продукта, который в дальнейшем был увеличен до 30% от ВВП.

Концепция позволила сохранить и приумножить валютные активы фонда и при этом реализовать важнейшие антикризисные программы в 2014–2015 годах.

Однако с 2015 года в связи с падением мировых цен на нефть в 2 раза поступления в Национальный фонд от нефтяного сектора значительно сократились. При этом использование средств структуры возросло. Тогда же стало понятно, что сохранение использования Нацфонда в прежних объемах при невысоких ценах на нефть в долгосрочном периоде повлечет дальнейшее сокращение активов.

В сложившейся ситуации ­Нурсултан Назарбаев в своем Послании народу Казахстана в 2015 году заявил о необходимости изменения подхода к использованию средств Нацфонда.

«Сейчас мы констатируем снижение налоговых поступлений в бюджет почти на 20%. Объемы уплаты НДС упали на четверть, а по корпоративному налогу на доходы – на 13%. Повышение налогов – не выход из сложившейся ситуации. Это будет озна­чать лишь дополнительное давление на бизнес. Покрывать бюджетные расходы за счет Национального фонда – недальновидно. Мы не знаем, какой еще стороной обер­нутся к нам следующие годы. Поэтому моя позиция принципиальна – использование средств Национального фонда на текущие расходы должно быть прекращено. Единственным механизмом должен остаться ежегодный гарантированный, фиксированный трансферт из Национального фонда в респуб­ликанский бюджет. Поручаю Правительству разработать новую концепцию формирования и использования средств Национального фонда в условиях новой глобальной реальности», – заявил Елбасы.

В соответствии с данным поручением была разработана и утверждена новая концепция формирования и использования средств Нацфонда Казахстана. Согласно этому документу, политика и объем использования Национального фонда в средне- и долгосрочной перспективе будут исходить из необходимос­ти недопущения сокращения валютных активов структуры и их накоп­ления для будущих поколений.

Для выполнения сберегательной функции Национального фонда сохраняется неснижаемый остаток в размере 30% от прог­нозного значения ВВП на конец соответствующего года. При этом в случае несоблюдения ограничения по неснижае­мому остатку размер гарантированного и⁄или целевого трансфертов будет уменьшен на соответствую­щую величину.

Важным фактором стабильного функционирования Нацфонда является преемственность в подходах к данному вопросу со стороны руководства страны. Так, Президент Казахстана ­Касым-Жомарт Токаев в сентябре 2019 года также поднял вопрос эффективного использования Национального фонда.

«Необходимо снизить использование средств Национального фонда для решения текущих проблем. Это средства будущих поколений. Трансферты Национального фонда должны выделяться только на реализацию программ и проектов, направленных на повышение конкурентоспособности экономики. Объем гарантированных трансфертов с 2022 года постепенно должен быть снижен до 2 триллионов тенге. Необходимо значительно повысить эффективность инвестиционной политики при использовании средств фонда», – заявил он.

С учетом поручений Касым-Жомарта Токаева действующая редакция концепции формирования и использования средств структуры предусматривает, что с 1 января 2021 года гарантированный трансферт из Национального фонда в республиканский бюджет будет носить целевой характер для обеспечения социального и инфраструктурного развития.

В свою очередь, целевые транс­ферты будут выделяться только по решению Президента Респуб­лики Казахстан для финансирования антикризисных программ в периоды спада экономики или замедления темпов роста экономики и неокупаемых социально значимых проектов национального масштаба, стратегически важных инфраструктурных проектов при отсутствии альтернативных источников их финансирования.

Как ожидается, реализация концепции позволит стабилизировать и предотвратить дальнейшее сокращение активов Национального фонда в средне­срочном периоде и возобновить накопление средств в долгосроч­ной перспективе.

РЕШЕНИЕ, УСТРЕМЛЕННОЕ В БУДУЩЕЕ

По истечении двух десятилетий с момента основания Нацио­нального фонда утихли голоса критиков этого решения, а популистские предложения «поделить и раздать» уже не воспринимаются всерьез любыми мало-мальски образованными людьми.

Вместе с тем конструктивные предложения, касающиеся эффективности управления активами Нацфонда, открытости и прозрачности его формирования и расходования, на постоянной основе рассматриваются руководством страны и претворяются в жизнь. И этот процесс будет продолжаться, потому что жизнь смелее и сложнее любых планов.

Поэт писал «Лицом к лицу лица не увидать. Большое видится на расстояньи». Нет сомнений, что будущим поколениям казах­станцев еще не раз предстоит убедиться в том, насколько прозорлив был Первый Президент Казахстана – Елбасы ­Нурсултан Назарбаев, выступивший с инициативой о создании фонда, ставшего ключевым фактором экономической безопасности и стабильности страны.