Точка опоры в историческом развитии
1316
Сергей УДАРЦЕВ, доктор юридических наук, профессор, директор НИИ правовой политики и конституционного законодательства КАЗГЮУ
Право и политика тесно связаны на протяжении всей истории. Конституционные нормы служат одним из важных инструментов политики, ориентированной на более устойчивое развитие, обеспечение легитимности власти. В то же время и Конституция задает определенные рамки и ориентиры для политики. Юбилей Основного закона – хороший повод осмысления его роли на разных этапах развития общества.
На поворотах истории
Конституция и конституционные идеи с момента принятия первой писаной – Конституции США 1787 года, играют заметную роль в правовом и политическом развитии стран мира. Конституция моделирует систему власти, должный порядок, гарантирует права граждан, обеспечивает основы законодательства для модернизации общества, стабилизации или ускорения его развития.
В ходе исторического развития общество периодически переживает крутые повороты, кризисы, сопровождающиеся реорганизацией государства, правовыми реформами. Такие переходные периоды истории, на первый взгляд, кажутся воцарением исключительно хаоса. В действительности же в подобных условиях в переходном обществе происходит своего рода обращение к глубинным основам программы развития, включается поиск и перезагрузка системной основы грядущего обновленного порядка, рождается иное мироустройство.
В моменты исторических кризисов, как правило, начинает доминировать политика, но и она ищет опоры в праве. После прохождения кульминационной точки кризиса и выбора модели обновления общества в ходе обретения государством независимости, революции, кардинальной смены политического курса обычно требуется модернизация законодательства, смысловая ревизия его основ. В континентальной системе права, более предрасположенной к буквальным трактовкам законов, это, как правило, предполагает радикальное обновление конституций как основ соответствующей системы порядка.
Конституция влияет на экономические, социальные и политические основы общественного развития. Советские конституции закрепляли землю, ее недра, все заводы, фабрики, банки, средства транспорта и связи и так далее во всеохватывающей собственности государства, запрещали передачу их в частные руки. Исторический опыт показал, что громоздкая по объему государственная собственность в условиях современного ускоряющегося развития, глобализации и информационного общества не может быть всегда и во всем эффективной.
Поэтому в конституциях бывших социалистических стран восточной Европы, постсоветских республик, Китая, Вьетнама установлено гибкое равенство форм собственности – частной, коллективной и государственной, которые в разных условиях и сферах могут иметь различную эффективность. Это не исключает возможности законного изменения их соотношения с учетом многих факторов. Как показывает опыт развитых стран мира, наряду с приватизацией, при необходимости на основе действующего права допускается национализация предприятий и отраслей экономики.
Ранние советские конституции, принятые после революции 1917 года, закрепляли неравенство граждан, дискриминируя в политических правах целые группы граждан по их социальному положению, например, лишая избирательных прав. После стабилизации общественного порядка в конституциях СССР и союзных республик провозглашалось равноправие граждан и всеобщее, равное избирательное право. Однако еще долго в период политических репрессий 1930–1950-х годов сотни тысяч репрессированных лишались политических прав. В Казахстане функционировали разветвленные системы Карлага, Степлага с бесчеловечной эксплуатацией труда заключенных фактически как рабского. Производилась депортация целых народов, выселяемых с обжитых их предками мест. При этом в Основном законе СССР и союзных республик декларировалось равенство всех, независимо от расы и национальности. Но одновременно в конституциях присутствовали политизированные и идеологизированные нормы, позволявшие оправдывать неправовое законодательство и партийно-государственный произвол.
Современные конституции развитых стран, как и действующая Конституция Казахстана, ориентированы на новую правовую политику: провозглашая приоритет прав и свобод человека и гражданина, равноправие граждан независимо от их социального имущественного положения, расы, нации и так далее, они запрещают дискриминацию по любым основаниям.
Ускоритель развития
В поворотных исторических ситуациях Конституция, ее нормы нередко оказываются историческим ускорителем формирования новых отношений, институтов. В политическом развитии Казахстана важную роль сыграли принятое в 1990 году дополнение к Конституции 1978 года об учреждении поста Президента Республики, а также внесенные в Конституцию в последний период перестройки нормы о закреплении казахского языка как государственного и об избрании 25% Верховного Совета КазССР от общественных организаций, демократически укрепившие законодательный орган. Перспективное значение имели расширение прав союзных республик и их высших государственных органов, децентрализация части полномочий структур бывшего СССР, а также расширение прав республик в сфере международных отношений.
В условиях развития демократизации и гласности конца 1980-х годов эти конституционные поправки содействовали изменению правовой политики, системы законодательства и правоприменения, развитию национального самосознания, готовя государство и его граждан к независимости.
Кстати сказать, в Казахстане идея учреждения института президентской власти долго пробивала себе дорогу. Пожалуй, впервые в казахской политико-правовой мысли она была предложена в 1911 году в проекте Устава Казахского государства выпускника Санкт-Петербургского Императорского университета Барлыбека Сыртанова, а затем в 1917-м вошла в программу партии "Алаш". В 1990-м она была реализована в дополнениях к Конституции 1978 года.
Важное политическое и конституционное значение в переходные периоды нередко имеют декларации и основополагающие законы. Декларация независимости США 1776 года заложила основу отделения от Великобритании независимого американского государства. «Декларация о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики» от 25 октября 1990 года и Конституционный закон РК от 16 декабря 1991 года "О государственной независимости Республики Казахстан", принятый после подписания Соглашения о создании СНГ, но до официального прекращения существования СССР, стали основой для разработки Конституции независимого государства.
Конституция Первого Президента
Действующая Конституция Казахстана была принята в 1995 году на одном из важных поворотов в новейшей истории страны. К этому времени экономический кризис, связанный с распадом СССР, достиг своей кульминации. В советский период на основании многократно реформированной Конституции Казахской ССР (затем Республики Казахстан) 1978 года существовала основанная на однопартийном режиме система власти советов. Накануне распада СССР и в ранний постсоветский период эта система, дополненная институтом Президента при доминировании Верховного Совета, постепенно привела к разделению властей. Конституция Республики Казахстан, принятая в январе 1993 года, зафиксировала равновесие в соотношении Верховного Совета и власти Президента.
Однако для успешного выхода страны из кризиса, проведения радикальных реформ требовались сильная власть и оперативность принятия решений, чему больше соответствовала президентская форма государства. В конце 1993 года произошел самороспуск местных советов и Верховного Совета с передачей на период выборов в него законодательных полномочий Президенту. В этот период Конституционный суд республики выступал как высший орган конституционного контроля, имел право рассматривать конституционность актов Верховного Совета, Президента, Кабинета министров.
В 1994 году новый Верховный Совет был избран на основании действовавших на всей территории страны нормативных правовых актов Центризбиркома, которые, как оказалось, грубо нарушали Конституцию.
Так, Основной закон содержал положения о равенстве прав граждан как избирателей и кандидатов в депутаты, а ЦИК утвердил избирательные округа с существенно разным количеством избирателей. Некоторые округа по численности избирателей превышали другие до шести раз. Конституция содержала норму о том, что один избиратель имеет один голос. ЦИК утвердил инструкцию, позволив каждому избирателю иметь столько голосов, сколько кандидатов баллотируется в округе, и голосовать не за одного, а за любое количество кандидатов.
Например, в округе с 12 кандидатами избиратель мог использовать до 12 голосов. Избирательные бюллетени считались действительными, если в них отмечались несколько кандидатов. Это вело к тому, что при наличии в округе, например, 30 тыс. избирателей отдавалось 70–90 тыс. голосов, соответственно, возникала возможность для различных фальсификаций. При иных правилах проведения выборов состав Верховного Совета мог быть значительно иным.
По иску кандидата в депутаты журналиста Татьяны Квятковской, баллотировавшейся в самом большом по численности избирателей округе в Алматы, Конституционный суд признал указанные акты ЦИК РК не соответствующими Основному закону. Прошедшие на основе таких незаконных правил выборы в Верховный Совет были признаны нелегитимными.
В этих условиях вновь на Первого Президента временно легло осуществление законодательных функций. Он утвердил многие принятые Верховным Советом законы и оперативно принял ряд новых, важных для проведения назревших реформ в экономике.
С непосредственным участием Нурсултана Назарбаева была подготовлена новая Конституция, принятая на всенародном референдуме 30 августа 1995 года. Она закрепила выбранный курс экономических, политических и правовых реформ, сыграла важную роль в ускорении экономического развития страны и вывода ее из кризиса. В разработке Конституции также активно участвовали Н. Шайкенов, К. Колпаков, Г. Сапаргалиев, М. Сулейменов и другие. Конституция 1995 года рождалась с учетом исторического и зарубежного опыта в острых дискуссиях, которые оттачивали формулировки идей и норм основного закона.
В итоге действующая Конституция расширила возможности для проведения реформ, развития и защиты частной собственности, укрепления прав и свобод человека, для развития казахского языка, национальной культуры и поддержания межнационального и межконфессионального мира и согласия. Были сбалансированы структура высших государственных органов, разделение и распределение их компетенции в контексте системы сильной президентской власти. Конституция сыграла важную роль в организации политико-правовой адаптации страны к новой исторической реальности, в гармонизации внутренней и внешней политики государства, развитии Казахстана как регионального лидера. На переломном этапе развития общество и государство нашли в Конституции точку опоры для успешного движения вперед.
Проведенные позже шаги по корректировке норм Конституции с учетом меняющихся условий также содействовали укреплению государства и наметили поэтапную трансформацию его формы, как отмечал Лидер нации, в перспективе в президентско-парламентскую республику.
Новое время требует новых решений
Переживаемый в настоящее время мировой экономический кризис требует изменений в структуре экономики, деятельности государственного аппарата. Возрастает и роль Конституции как правовой основы изменений и стабилизации устойчивого движения для выхода из кризиса.
Объективно в условиях экономической нестабильности возрастает роль и ответственность органа конституционного контроля, хранителя "живой" Конституции, придающего ей новую правовую энергию в своих толкованиях и решениях. От компетентности, квалификации, гражданской позиции его членов зависит многое в сфере правового регулирования.
Важный вопрос для устойчивого и бесконфликтного развития в условиях периодически накатывающих волн кризисов и в посткризисный период – отношение государства к социально-экономическим конституционным правам граждан и их оптимальному обеспечению в такой сложный исторический отрезок времени.
В практике органов конституционного контроля постсоветских стран конца ХХ – начала ХХI века сформировались общие контуры доктрины о пределах возможного ограничения реализации, содержательного наполнения конституционных норм о социально-экономических правах граждан и различных их групп в кризисные периоды.
В чрезвычайной ситуации в условиях финансово-экономического кризиса органы конституционного контроля допускают возможность некоторого уменьшения государственного финансирования социальной сферы. Но в их решениях подчеркивается, что такое сокращение должно быть конституционно обоснованным, реально продиктованным чрезвычайной ситуацией, не нарушающим установленные Конституцией ограничения. А также пропорциональным, учитывающим сокращение финансирования по всем другим возможным статьям бюджета с изысканием всех возможных резервов (включая сокращение зарплаты госслужащих, судей, депутатов). Сокращение социальных выплат признается не освобождающим полностью государство от его обязательств по отношению к гражданам, в том числе от компенсаций подобных сокращений. В первую очередь это касается пенсионного обеспечения.
Надежная правовая основа служит гарантией устойчивого развития, своевременного разрешения возможных социальных противоречий, недопущения политического экстремизма. А также произвола должностных лиц, нарушения прав и свобод человека и гражданина. Разумная и своевременная реализация законодательства на основе Конституции, как правило, препятствует эскалации социальных и политических конфликтов.
Глобальный кризис несколько меняет реальность. Посткризисная ситуация потребует новой перегруппировки сил, адаптации к ней государства и правовой системы. Может возникнуть и необходимость конституционной реформы для адаптации основ правовой системы к новым тенденциям развития. Актуализируется потребность в более активном квалифицированном официальном толковании положений Конституции в контексте новой исторической ситуации, в развитии правовой доктрины, юридических понятий и концепций. А также в модернизации правового воспитания населения и юридического образования.
Действующая Конституция и государство имеют достаточный потенциал для успешной адаптации правовой политики, законодательства и его применения к новой экономической ситуации и принятия необходимых мер для того, чтобы с минимальными потерями для общества пережить мировой кризис и выйти из него готовыми к новому активному развитию. Реализация принципов и норм Конституции, адекватное времени ее толкование и реформирование по мере необходимости также будут способствовать этому процессу.
Право и политика тесно связаны на протяжении всей истории. Конституционные нормы служат одним из важных инструментов политики, ориентированной на более устойчивое развитие, обеспечение легитимности власти. В то же время и Конституция задает определенные рамки и ориентиры для политики. Юбилей Основного закона – хороший повод осмысления его роли на разных этапах развития общества.
На поворотах истории
Конституция и конституционные идеи с момента принятия первой писаной – Конституции США 1787 года, играют заметную роль в правовом и политическом развитии стран мира. Конституция моделирует систему власти, должный порядок, гарантирует права граждан, обеспечивает основы законодательства для модернизации общества, стабилизации или ускорения его развития.
В ходе исторического развития общество периодически переживает крутые повороты, кризисы, сопровождающиеся реорганизацией государства, правовыми реформами. Такие переходные периоды истории, на первый взгляд, кажутся воцарением исключительно хаоса. В действительности же в подобных условиях в переходном обществе происходит своего рода обращение к глубинным основам программы развития, включается поиск и перезагрузка системной основы грядущего обновленного порядка, рождается иное мироустройство.
В моменты исторических кризисов, как правило, начинает доминировать политика, но и она ищет опоры в праве. После прохождения кульминационной точки кризиса и выбора модели обновления общества в ходе обретения государством независимости, революции, кардинальной смены политического курса обычно требуется модернизация законодательства, смысловая ревизия его основ. В континентальной системе права, более предрасположенной к буквальным трактовкам законов, это, как правило, предполагает радикальное обновление конституций как основ соответствующей системы порядка.
Конституция влияет на экономические, социальные и политические основы общественного развития. Советские конституции закрепляли землю, ее недра, все заводы, фабрики, банки, средства транспорта и связи и так далее во всеохватывающей собственности государства, запрещали передачу их в частные руки. Исторический опыт показал, что громоздкая по объему государственная собственность в условиях современного ускоряющегося развития, глобализации и информационного общества не может быть всегда и во всем эффективной.
Поэтому в конституциях бывших социалистических стран восточной Европы, постсоветских республик, Китая, Вьетнама установлено гибкое равенство форм собственности – частной, коллективной и государственной, которые в разных условиях и сферах могут иметь различную эффективность. Это не исключает возможности законного изменения их соотношения с учетом многих факторов. Как показывает опыт развитых стран мира, наряду с приватизацией, при необходимости на основе действующего права допускается национализация предприятий и отраслей экономики.
Ранние советские конституции, принятые после революции 1917 года, закрепляли неравенство граждан, дискриминируя в политических правах целые группы граждан по их социальному положению, например, лишая избирательных прав. После стабилизации общественного порядка в конституциях СССР и союзных республик провозглашалось равноправие граждан и всеобщее, равное избирательное право. Однако еще долго в период политических репрессий 1930–1950-х годов сотни тысяч репрессированных лишались политических прав. В Казахстане функционировали разветвленные системы Карлага, Степлага с бесчеловечной эксплуатацией труда заключенных фактически как рабского. Производилась депортация целых народов, выселяемых с обжитых их предками мест. При этом в Основном законе СССР и союзных республик декларировалось равенство всех, независимо от расы и национальности. Но одновременно в конституциях присутствовали политизированные и идеологизированные нормы, позволявшие оправдывать неправовое законодательство и партийно-государственный произвол.
Современные конституции развитых стран, как и действующая Конституция Казахстана, ориентированы на новую правовую политику: провозглашая приоритет прав и свобод человека и гражданина, равноправие граждан независимо от их социального имущественного положения, расы, нации и так далее, они запрещают дискриминацию по любым основаниям.
Ускоритель развития
В поворотных исторических ситуациях Конституция, ее нормы нередко оказываются историческим ускорителем формирования новых отношений, институтов. В политическом развитии Казахстана важную роль сыграли принятое в 1990 году дополнение к Конституции 1978 года об учреждении поста Президента Республики, а также внесенные в Конституцию в последний период перестройки нормы о закреплении казахского языка как государственного и об избрании 25% Верховного Совета КазССР от общественных организаций, демократически укрепившие законодательный орган. Перспективное значение имели расширение прав союзных республик и их высших государственных органов, децентрализация части полномочий структур бывшего СССР, а также расширение прав республик в сфере международных отношений.
В условиях развития демократизации и гласности конца 1980-х годов эти конституционные поправки содействовали изменению правовой политики, системы законодательства и правоприменения, развитию национального самосознания, готовя государство и его граждан к независимости.
Кстати сказать, в Казахстане идея учреждения института президентской власти долго пробивала себе дорогу. Пожалуй, впервые в казахской политико-правовой мысли она была предложена в 1911 году в проекте Устава Казахского государства выпускника Санкт-Петербургского Императорского университета Барлыбека Сыртанова, а затем в 1917-м вошла в программу партии "Алаш". В 1990-м она была реализована в дополнениях к Конституции 1978 года.
Важное политическое и конституционное значение в переходные периоды нередко имеют декларации и основополагающие законы. Декларация независимости США 1776 года заложила основу отделения от Великобритании независимого американского государства. «Декларация о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики» от 25 октября 1990 года и Конституционный закон РК от 16 декабря 1991 года "О государственной независимости Республики Казахстан", принятый после подписания Соглашения о создании СНГ, но до официального прекращения существования СССР, стали основой для разработки Конституции независимого государства.
Конституция Первого Президента
Действующая Конституция Казахстана была принята в 1995 году на одном из важных поворотов в новейшей истории страны. К этому времени экономический кризис, связанный с распадом СССР, достиг своей кульминации. В советский период на основании многократно реформированной Конституции Казахской ССР (затем Республики Казахстан) 1978 года существовала основанная на однопартийном режиме система власти советов. Накануне распада СССР и в ранний постсоветский период эта система, дополненная институтом Президента при доминировании Верховного Совета, постепенно привела к разделению властей. Конституция Республики Казахстан, принятая в январе 1993 года, зафиксировала равновесие в соотношении Верховного Совета и власти Президента.
Однако для успешного выхода страны из кризиса, проведения радикальных реформ требовались сильная власть и оперативность принятия решений, чему больше соответствовала президентская форма государства. В конце 1993 года произошел самороспуск местных советов и Верховного Совета с передачей на период выборов в него законодательных полномочий Президенту. В этот период Конституционный суд республики выступал как высший орган конституционного контроля, имел право рассматривать конституционность актов Верховного Совета, Президента, Кабинета министров.
В 1994 году новый Верховный Совет был избран на основании действовавших на всей территории страны нормативных правовых актов Центризбиркома, которые, как оказалось, грубо нарушали Конституцию.
Так, Основной закон содержал положения о равенстве прав граждан как избирателей и кандидатов в депутаты, а ЦИК утвердил избирательные округа с существенно разным количеством избирателей. Некоторые округа по численности избирателей превышали другие до шести раз. Конституция содержала норму о том, что один избиратель имеет один голос. ЦИК утвердил инструкцию, позволив каждому избирателю иметь столько голосов, сколько кандидатов баллотируется в округе, и голосовать не за одного, а за любое количество кандидатов.
Например, в округе с 12 кандидатами избиратель мог использовать до 12 голосов. Избирательные бюллетени считались действительными, если в них отмечались несколько кандидатов. Это вело к тому, что при наличии в округе, например, 30 тыс. избирателей отдавалось 70–90 тыс. голосов, соответственно, возникала возможность для различных фальсификаций. При иных правилах проведения выборов состав Верховного Совета мог быть значительно иным.
По иску кандидата в депутаты журналиста Татьяны Квятковской, баллотировавшейся в самом большом по численности избирателей округе в Алматы, Конституционный суд признал указанные акты ЦИК РК не соответствующими Основному закону. Прошедшие на основе таких незаконных правил выборы в Верховный Совет были признаны нелегитимными.
В этих условиях вновь на Первого Президента временно легло осуществление законодательных функций. Он утвердил многие принятые Верховным Советом законы и оперативно принял ряд новых, важных для проведения назревших реформ в экономике.
С непосредственным участием Нурсултана Назарбаева была подготовлена новая Конституция, принятая на всенародном референдуме 30 августа 1995 года. Она закрепила выбранный курс экономических, политических и правовых реформ, сыграла важную роль в ускорении экономического развития страны и вывода ее из кризиса. В разработке Конституции также активно участвовали Н. Шайкенов, К. Колпаков, Г. Сапаргалиев, М. Сулейменов и другие. Конституция 1995 года рождалась с учетом исторического и зарубежного опыта в острых дискуссиях, которые оттачивали формулировки идей и норм основного закона.
В итоге действующая Конституция расширила возможности для проведения реформ, развития и защиты частной собственности, укрепления прав и свобод человека, для развития казахского языка, национальной культуры и поддержания межнационального и межконфессионального мира и согласия. Были сбалансированы структура высших государственных органов, разделение и распределение их компетенции в контексте системы сильной президентской власти. Конституция сыграла важную роль в организации политико-правовой адаптации страны к новой исторической реальности, в гармонизации внутренней и внешней политики государства, развитии Казахстана как регионального лидера. На переломном этапе развития общество и государство нашли в Конституции точку опоры для успешного движения вперед.
Проведенные позже шаги по корректировке норм Конституции с учетом меняющихся условий также содействовали укреплению государства и наметили поэтапную трансформацию его формы, как отмечал Лидер нации, в перспективе в президентско-парламентскую республику.
Новое время требует новых решений
Переживаемый в настоящее время мировой экономический кризис требует изменений в структуре экономики, деятельности государственного аппарата. Возрастает и роль Конституции как правовой основы изменений и стабилизации устойчивого движения для выхода из кризиса.
Объективно в условиях экономической нестабильности возрастает роль и ответственность органа конституционного контроля, хранителя "живой" Конституции, придающего ей новую правовую энергию в своих толкованиях и решениях. От компетентности, квалификации, гражданской позиции его членов зависит многое в сфере правового регулирования.
Важный вопрос для устойчивого и бесконфликтного развития в условиях периодически накатывающих волн кризисов и в посткризисный период – отношение государства к социально-экономическим конституционным правам граждан и их оптимальному обеспечению в такой сложный исторический отрезок времени.
В практике органов конституционного контроля постсоветских стран конца ХХ – начала ХХI века сформировались общие контуры доктрины о пределах возможного ограничения реализации, содержательного наполнения конституционных норм о социально-экономических правах граждан и различных их групп в кризисные периоды.
В чрезвычайной ситуации в условиях финансово-экономического кризиса органы конституционного контроля допускают возможность некоторого уменьшения государственного финансирования социальной сферы. Но в их решениях подчеркивается, что такое сокращение должно быть конституционно обоснованным, реально продиктованным чрезвычайной ситуацией, не нарушающим установленные Конституцией ограничения. А также пропорциональным, учитывающим сокращение финансирования по всем другим возможным статьям бюджета с изысканием всех возможных резервов (включая сокращение зарплаты госслужащих, судей, депутатов). Сокращение социальных выплат признается не освобождающим полностью государство от его обязательств по отношению к гражданам, в том числе от компенсаций подобных сокращений. В первую очередь это касается пенсионного обеспечения.
Надежная правовая основа служит гарантией устойчивого развития, своевременного разрешения возможных социальных противоречий, недопущения политического экстремизма. А также произвола должностных лиц, нарушения прав и свобод человека и гражданина. Разумная и своевременная реализация законодательства на основе Конституции, как правило, препятствует эскалации социальных и политических конфликтов.
Глобальный кризис несколько меняет реальность. Посткризисная ситуация потребует новой перегруппировки сил, адаптации к ней государства и правовой системы. Может возникнуть и необходимость конституционной реформы для адаптации основ правовой системы к новым тенденциям развития. Актуализируется потребность в более активном квалифицированном официальном толковании положений Конституции в контексте новой исторической ситуации, в развитии правовой доктрины, юридических понятий и концепций. А также в модернизации правового воспитания населения и юридического образования.
Действующая Конституция и государство имеют достаточный потенциал для успешной адаптации правовой политики, законодательства и его применения к новой экономической ситуации и принятия необходимых мер для того, чтобы с минимальными потерями для общества пережить мировой кризис и выйти из него готовыми к новому активному развитию. Реализация принципов и норм Конституции, адекватное времени ее толкование и реформирование по мере необходимости также будут способствовать этому процессу.
